Чому кожен день відтермінування антикорупційних реформ – це втрачені економікою кошти
«Перезавантаження» БЕБ розпочалося майже одразу після його створення, оскільки виявилося, що нова інституція, яка мала займатися економічними злочинами, – це фактично реінкарнація старої податкової міліції, відомої своєю корумпованістю. Зміна інституційного дизайну БЕБ та переатестація його працівників входять до програми України з МВФ. Але такі зміни насамперед потрібні Україні – щоби бізнес розумів «правила гри» та не очікував візиту «маски-шоу» у будь-який момент. У статті від «Вокс Україна» – детально про законопроєкти, які пропонують різні концепції реформування БЕБ.
Україна перебуває у «поганій» рівновазі, коли бізнес, який намагається працювати чесно, тобто зі сплатою всіх податків, програє бізнесу, який зміг «домовитися» та використовувати «сірі» або «чорні» схеми для своєї діяльності. Причин такої ситуації багато – від історії до слабкості інституцій (детальний аналіз причин виходить за рамки цієї статті). Проте зрозуміло, що така ситуація знижує доходи бюджету, «відлякує» чесний бізнес (зокрема іноземний) та зрештою негативно впливає на добробут людей, оскільки конкурентну боротьбу виграють не ті підприємства, які можуть запропонувати найкращий продукт (за співвідношенням «ціна – якість»), а ті, які мають корупційні зв’язки.
З 2014 року в Україні розпочалася розбудова системи незалежних антикорупційних інституцій, яка зрештою має вивести нашу країну з цієї «поганої» рівноваги. Не можна сказати, що цей процес відбувався легко, – НАЗК довелося «перезавантажувати», Вищий антикорупційний суд почав працювати з майже річною затримкою, а нового керівника САП призначили через понад два роки після завершення конкурсу. Тому якби вдалося створити Бюро економічної безпеки з першої спроби, це був би виняток із правил. На жаль, цього не сталося. Сподіваємося, що його «перезавантаження» буде вдалим. Проте варто пам’ятати, що кожен день саботажу антикорупційних реформ – це втрачені економікою кошти.
КОЛИ Й ДЛЯ ЧОГО СТВОРИЛИ БЮРО ЕКОНОМІЧНОЇ БЕЗПЕКИ (БЕБ)
До створення БЕБ повноваження для боротьби з економічними злочинами були поділені між різними силовими структурами:
● податкова міліція (підрозділ Фіскальної служби);
● головне управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки (підрозділ СБУ);
● департамент захисту економіки та головне управління з боротьби з організованою злочинністю (Національна поліція).
● Розпорошення повноважень створювало додаткові корупційні ризики. Зазначені структури часто здійснювали тиск на підприємства, що негативно впливало на бізнес-середовище країни.
Розв’язання цієї проблеми передбачало створення єдиного центрального органу виконавчої влади, який мав би акумулювати всі повноваження з виявлення та досудового розслідування економічних злочинів. Перша спроба створення такого органу відбулася ще у 2013 році за допомогою законопроєкту «Про Службу фінансових розслідувань України (фінансову поліцію)». Однак через зрозуміле небажання інших структур віддавати повноваження, а також внаслідок відсутності політичної волі, тривалої підготовки й розроблення законодавчої бази, кроки з реалізації цих проєктів були здійснені лише у 2021 році: 28 січня Верховна Рада ухвалила Закон «Про Бюро економічної безпеки України», а 12 травня цього ж року уряд затвердив Постанову «Про утворення Бюро економічної безпеки України». Наслідком ухвалення цих документів стала ліквідація Фіскальної служби та податкової міліції. А незадовго до того економічний підрозділ був ліквідований у структурі СБУ. Бюро економічної безпеки розпочало свою роботу.
Однак воно так і не почало працювати повноцінно згідно з первісним задумом – як аналітичний та слідчий орган, що виявляв би «схеми» здійснення економічних злочинів та давав би змогу закривати ці схеми. Із самого початку БЕБ було залежним від Офісу Президента й невдовзі стало інструментом саботування дій інших, більш незалежних, антикорупційних інституцій. Ключовою причиною такої інституційної слабкості БЕБ стала відсутність кваліфікованих кадрів. Наприклад, пів року тому голова Ради громадського контролю при бюро Тарас Котов говорив, що з передбачених за законом 4000 працівників у бюро працює лише 800, та наголошував на необхідності запровадження конкурсів до бюро на законодавчому рівні.
ЗАКОНОПРОЄКТИ З РЕФОРМУВАННЯ БЕБ: ГОЛОВНІ ЗМІНИ
Восени 2023 року народні депутати подали до парламенту два законопроєкти (№10088 та №10088-1) про реформування БЕБ. Однак ці законопроєкти не розглядали в сесійній залі через відмову коаліції виносити їх на голосування. У січні 2024 року уряд подав інший законопроєкт – №10439, до якого депутати подали кілька альтернативних – 10439-1 та 10439-2 (перереєстрований 10088, який згодом був знову перереєстрований як 10439-4). На урядовий законопроєкт негативно відреагували як бізнес, так і міжнародні партнери України (до честі народних депутатів, незважаючи на шантаж забороною закордонних відряджень, його не ухвалили ані 23 лютого, ані 4 березня).
У колективному листі послів G7 ідеться про те, що законопроєкт обов’язково має містити такі положення:
● Відкритий, конкурентний і прозорий конкурс на посаду нового директора БЕБ, зокрема перевірка доброчесності.
● Проведення незалежного аудиту діяльності БЕБ через один і три роки після призначення нового директора.
● Виключення можливості звільнення голови БЕБ Кабінетом Міністрів, натомість залишити таку можливість за висновками незалежного оцінювання.
● Переатестація всіх працівників БЕБ і призначення нових за прозорою та врегульованою законом процедурою.
Меморандум з МВФ (пункт 25) передбачає схожі положення, які мають бути у новому законі про БЕБ: забезпечення відкритого, прозорого та конкурентного процесу добору керівництва та персоналу, посилення вимог до конкурсної комісії, впровадження контрактної системи для працівників та визначення механізму атестації персоналу. Також важливо зберегти чітке розмежування повноважень БЕБ та НАБУ.
Європейська бізнес-асоціація підтримала законопроєкт 10439-2 (тепер 10439-4), який пропонує переатестувати усіх працівників БЕБ, а не лише нових, як урядовий, і зробити це протягом півтора року, а не після скасування воєнного стану, а також пропонує, щоб у конкурсній комісії з добору керівника БЕБ переважали міжнародні експерти (на 1 голос).
На думку «Центру протидії корупції», у разі ухвалення урядового законопроєкту БЕБ фактично далі б підпорядковувалося заступнику голови ОП Андрія Єрмака Олегові Татарову. Після того як Верховна Рада 23 лютого не змогла ухвалити урядовий законопроєкт про БЕБ (зокрема й завдяки обуренню суспільства та міжнародних організацій), усі законопроєкти на цю тему були зняті з розгляду. Тому депутати були змушені перереєструвати свій законопроєкт. Порівняння урядового та депутатського законопроєктів міститься у таблиці 1 нижче.
Таблиця 1. Ключові відмінності урядового та депутатського законопроєктів про БЕБ
Законопроєкт →
Положення ↓
10439 (урядовий) 10439-4 (депутатський) Комісія з добору директора БЕБ 3 члени запропоновані КМУ, 3 від міжнародних організацій
Вирішальний голос – члени від міжнародних організацій
3 члени запропоновані КМУ, 4 від міжнародних організацій
Вирішальний голос – члени від міжнародних організацій
Засідання комісії відкриті для засобів масової інформації
Атестація працівників БЕБ Заступники директора – одразу після призначення нового директора
Інші працівники – через рік після скасування воєнного стану
Процедуру атестації визначає Кабінет Міністрів
Атестація проводиться одразу для всіх працівників протягом 18 місяців після ухвалення закону атестаційними комісіями з переважною кількістю осіб з міжнародних організацій
Порядок атестації затверджує Директор БЕБ
Незалежний аудит діяльності БЕБ Кожні два роки
Проводить Комісія з проведення зовнішньої незалежної оцінки у складі 3 членів від міжнародних організацій
Через рік та через три роки з моменту призначення нового Директора
Проводить Комісія з проведення зовнішньої незалежної оцінки у складі 3 членів від міжнародних організацій
Хто може звільнити директора БЕБ та за яких умов? КМУ за наявності належного висновку комісії про невиконання Директором своїх обов’язків (згідно зі статтею 35 закону про БЕБ) КМУ за наявності належного висновку комісії щодо невиконання Директором своїх обов’язків (згідно зі статтею 35 закону про БЕБ)
КМУ не має можливості звільнити Директора БЕБ на підставі визнання ним роботи БЕБ незадовільною
КМУ за умови встановлення Національним агентством із запобігання корупції факту конфлікту інтересів, який не може бути врегульований в інший спосіб
Розмежування повноважень БЕБ та НАБУ Немає Немає Скільком пунктам із вищенаведених 4-х відповідає законопроєкт? 1,3, частково 4 1,2,3,4
ЧИ РОЗВ’ЯЗУЮТЬ ПОДАНІ ЗАКОНОПРОЄКТИ ПРОБЛЕМИ З БЕБ
БЕБ – єдина інституція в країні, яка має повноваження розслідувати фінансові, економічні та податкові злочини. Тому важливо, щоб вона працювала чесно та незалежно й так допомагала забезпечувати рівні «правила гри» для бізнесу. Наразі ж маємо класичний приклад «захопленої інституції», за допомогою якої можна чинити політичний тиск на бізнес.
Аналізуючи положення урядового законопроєкту, можна дійти висновку, що його головною метою є уникнення змін у роботі БЕБ. Зокрема, він пропонує провести переатестацію працівників бюро лише по завершенню воєнного стану, тривалість якого не визначена. Можна припустити, що це зроблено для того, щоб не проводити переатестацію та зберегти відповідні кадри на своїх місцях. До того ж урядовий законопроєкт пропонує, щоб процедуру атестації визначав Кабмін, а не новопризначений директор, обраний на прозорому конкурсі, що ставить під сумнів незалежність БЕБ. Окрім цього, рівна кількість представників КМУ та міжнародних організацій у комісії з добору директора залишає можливості для саботування процесу. Не дивно, що чергова спроба імітувати реформу спричинила загальне обурення.
Тому ми сподіваємося, що буде ухвалений депутатський законопроєкт про реформування бюро, який запроваджує повну атестацію його працівників та незалежність директора, а також відповідає побажанням міжнародних інституцій, від яких залежить зовнішня фінансова допомога Україні (втім, не варто сприймати ці побажання як шантаж, адже реформи, на яких наполягають міжнародні партнери України, спрямовані на підвищення стійкості нашої економіки та доходів бюджету).
Автори:
Максим Гаврилюк, стажер проєкту «Індекс реформ»
Карина Степанович, стажерка проєкту «Індекс реформ»
Іван Козловський, стажер проєкту «Індекс реформ»
«Вокс Україна»
«VoxUkraine» – аналітичний центр, який досліджує розвиток економіки, державного управління, суспільних та реформаторських процесів
* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства